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弥渡县人大常委会调查组关于全县村庄规划建设管理工作情况的专题调查报告
作者:弥渡县人大    发布时间:2019-06-17    浏览次数:410   【字体:

今年4月以来,由县人大农环资委和民工委组成的专题调查组,根据县人大会常委会2019年工作要点,对照我县《大理白族自治州村庄规划建设管理条例》及《大理白族自治州村庄规划建设管理条例实施细则》(以下简称《条例》《细则》)执行情况,深入乡村及相关单位就全县村庄规划建设管理工作展开专题调查,现将调查情况报告如下:

一、村庄规划建设管理的现状

全县国土面积1523平方公里,其中,坝区面积132平方公里、占8.66%,总人口33万,下辖62乡、82个村委会、7个社区居委会、933个自然村、1215个村民小组,是全州国土面积最小,坝区人口最稠密的县。随着经济社会的快速发展,农村生产生活方式发生了巨大改变,但弥渡的村庄却呈现出生态环境差,布局散,建设乱,基础设施相对落后,园田风光屡遭破坏的态势。在专家眼中,弥渡是一个“分散开的城市,集中拢的农村”“有新房、无新村,有新村、无新貌”是对我县村庄面貌的形象概括。

(一)村庄规划地域特色不突出,规划不切实际。由于2012年完成的“2012-2030”村庄规划投入少,采用的地形图精度不够,编制的深度不够,大部分只有“一书两图”,操作性不强,难以实施。加上技术、资金、时间等多方面原因,导致设计成果的水平和质量难以保证,相当多的村庄规划和住宅设计缺乏特色,整体布局、户型结构千篇一律,没有乡土文化的气息,造成千村一面,城乡一貌,许多规划未经法定程序审批,没有法律依据,规划成了“夹生饭”。

(二)规划主体缺失,政府包办代替。在村庄规划中农民的主体地位没有得到发挥,规划没有从农民的实际情况出发,不是由农民民主协商、反复讨论,最后制定出符合当地实际情况的规划,而是由县一级甚至州一级帮助村一级制定规划,名曰帮助,实则越俎代庖,往往把上级部门主观设想的模式强加给农民。只要上级部门、领导满意,没有考虑农民的意愿。

(三)村庄建设混乱无序,土地资源浪费严重。由于村庄规划不切实际,执行不力。加之农民传统的生活习俗、耕作方式、自然和历史等因素的影响,导致村庄布局分散零乱,大量农村房屋如雨后春笋,遍地开花,私搭乱建,侵占基本农田,开山毁林等违法现象层出不穷,老村子空心房大量出现,一户多宅现象较为普遍。据统计,全县8万多农户中违规建房已达1万多宗以上。农村建房不再仅仅为了改善居住条件,更多的是炫富、比阔、要面子、比投机,土地资源被严重浪费。据调查,因“空心村”形成的村内闲置土地面积近1200亩。盘活这部分土地,足够弥渡20年的宅基地指标;遭到人为分割、破坏的园田风光,若通过流转、征拆等手段恢复到弥渡坝区以往的自然园田风观,预计需要30年以上。

二、存在的问题

在调查中,我们对照《条例》和《细则》载明的县人民政府、行政主管部门、乡镇人民政府、行政村、自然村等的职能职责,我们发现:

(一)从县级层面上看:没有成立县级城乡规划建设管理委员会,统一协调城乡规划建设管理工作,没有依法把村庄规划建设管理经费纳入财政预算,存在履职不到位的问题。尽管县政府根据上级的要求和做法,成立专门高规格的弥渡县提升城乡人居环境领导小组及办公室,抽调相关职能部门20多名同志,高位推动城乡人居环境改善提升及乡村振兴工作成效明显,值得肯定。但大包大揽,打歼灭战的做法,忽略村庄规划本该以村民为主体,由内向外,自下而上形成的规律性,削弱了本该由行政主管部门和镇村承担的主责意识,助长了村民等、靠、要的依赖思想。

(二)从乡镇与县级部门层面看:乡镇与职能部门多头管理,相互协作不足,职责不清,有法不依,执法不严,多头管理,管理失控,“两违”量大面广,尾大不掉,依法强处,安稳矛盾突出,处置难度加大。存在责任不清、职责不明、推诿扯皮的问题。

(三)从乡镇层面看:乡镇作为《条例》的执法主体,存在职责不明确、制度不健全,管理不到位的问题。尽管各乡镇都有自然资源所和国土村镇规划和生态环境服务中心,全县核定编制59名,但这部分人员经常缺岗、空岗,兼职多,现在岗仅剩43名,缺岗16名,本职工作未做好,而常被抽调做其他工作,综合执法、联合执法毫无战斗力;虽然每个行政村增加助理员、自然村增加信息员,但由于经费不到位,站所之间缺乏必要联系和约束,既没有形成一个协调统一的管理体制,也没有建立或完善统一的管理制度,导致各部门各自为政“单打独斗”没有形成合力。加上目前的规划管理队伍力量不足,缺乏必要的执法培训,素质不高,综合管理执法水平有待加强。导致村庄规划建设管理监督执法不到位“管住当前”压力空前。

(四)从村庄规划层面看:存在规划不到位,落实落地难的问题。在2012年村庄规划中,由于时间紧任务重,投入经费有限,与相关部门协调不够,村庄规划与土地利用规划、林地规划有冲突,大部分村庄有规划,但群众参与面不广、认可度不高,不接地气,甚至锁在柜子里不敢宣传,不敢用,乱占、乱建现象严重。

(五)从村庄建设层面看:各级政府职能部门存在遇到难题绕道走,担当精神不足,有失职缺位的问题。村庄规划用地不地落实,规划飘在空中,是村民建房乱象根本原因。而长期不变的土地承包责任制,导致村民有较强的土地私有化意识。我们的窘境是,规划用地绝大多数掌握在农户手中,甚至是其他村集体手中,让村庄规划成为“水中月、镜中花”难于落地。农户刚需出现后,需要花很大的代价从其他农户手中取得土地使用权,由于没有统一的政策依据,也没有相应的工作经费,一切按“地下”市场自由协商解决,村民想按规划来建,但承受不了高昂的代价,只能违规占用自己承包的田地建房。解决村庄规划建设用地,最简便的方法就是通过统一调整承包地来取得,然而我国《农村土地承包法》《土地管理法》和《基本农田保护法》明确规定“除受特大自然灾害、土地严重损毁外,在30年承包期内一律禁止土地调整;不得借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权;禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、取土等破坏基本农田的活动”。因此,要想在现有规划上实施村庄规划建设,各级组织就必须要研究破解规划用地落实的问题。

(六)从村庄管理层面看:机构改革推进快,但职责整合落实慢,存在遇到问题绕道走,无人过问的问题。到目前为止,乡镇、自然资源局双重管理的乡镇自然资源所、乡镇国土村镇规划建设和生态环境服务中仅只挂了牌,并没有明确相应的职能职责,还没有合署办公,依然是“穿新鞋,走老路”,没有真正全面履行起村庄规划建设管理的职能,“管住当前、消化过去”成果堪忧,规划未来,当从何时开始?

三、推进村庄规划建设工作建议

(一)加强组织领导,积极稳妥推进村庄规划修编,夯实《规划法》《条例》执法基础。建立县级党委政府主要领导负责的乡村规划编制委员会,协调督促党委农村工作部门、自然资源、农业农村、发展改革、财政等职能部门,发挥各自优势,密切配合参与规划,统筹推动村庄规划建设管理工作。对全县村庄规划修编进行统一部署、统一标准,纳入各级政府工作考核范畴,防止各自为战、随意规划。并根据上级相关精神,尽快制定和出台弥渡县村庄规划编制修编“全覆盖”工作方案。

(二)县财政要依法将规划修编和管理经费纳入财政预算,解决资金投入不足的问题。规划不到位,是重复建设资源浪费的病根,而资金不足则是规划不到位的重要原因。因此财政资金要向“三农”倾斜,切实加大对村庄规划编制经费的投入。坚持财政资金不撒胡椒粉,不包办代替,运用现代金融手段,采取政府以奖代补撬动,各级组织宣传发动,帮扶单位企业联动,项目资金推动,群众投融资主动等方式来解决。同时要加强与对上沟通衔接,争取更多城乡建设用地增减挂钩指标,将所得收益用于村庄规划修编的实施。建议县财政每年依法预算不低于500万元专项资金用于村庄规划编制,乡镇每年也要相应地列支部分专项资金。力争到2020年完成全县村庄规划的修编工作,为高标准建设美丽乡村提供科学依据。

(三)发动群众积极参与,增强村庄规划的群众知晓度,培厚《条例》执行的群众基础。一要在村庄规划修编过程中广泛宣传乡村振兴战略,加大《城乡规划法》《条例》《实施细则》《弥渡县农村居民住房建设管理办法》等与村庄规划相关的法律法规的宣传力度,用敢于突破法规底线被强拆处罚的鲜活事例,教育不法群众,提高广大人民群众的知晓率和自觉遵守法规、履行义务的意识,改善执法大环境。二要坚持群众自愿,破解村庄规划土地落实难题。将村庄规划区内的建设用地,采取置换、互换、攒地等方式收归村集体掌控。再由集体依法合理审批给本村符合宅基地用地申请条件的农户,不提倡以现金收储方式获取本来就是村集体土地的土地使用权。收储盘活集体土地应规划坚持量出为入,既不贪大、也不回避用地矛盾,尽可能地把“空心房”整治、土地增减挂与村庄规划建设结合起来,挖掘村内可利用空闲土地,减少村庄规划建设用地收储压力,恰当处理好农户宅基地用地供求矛盾,切实保护现有耕地,保护好园田风光。三要发挥弥渡文化优势,激发群众内生动力做规划。弥渡历史悠久文化灿烂,自古以来就是一个多民族融合发展的地方。围绕一个自然村的姓氏构成、古井、古树、古道、古桥、古门、古建筑、古寺庙、历史文化名人、现代英模典范,研究村庄文化、挖掘村庄文化、整理村庄文化、保护村庄文化、弘扬村庄文化,这是凝聚群众思想,发动群众参与规划最好的方式,这样做才能让我们的村庄规划,广泛地获得群众认同,有特色,接地气,留得住乡愁,展得开梦想,凝聚得了力量,实现得了振兴目标。四要充分发动群众参与修编,让村民代表参与其中,层层召开户主会征求意见,形成统一意见后,用一事一议的方式,在村民代表大会通过后,进入村规民约,让规划落实落地,深入民心。五要在规划建设管理中注重文物古迹的保护。一户一宅空心房整治行动,盘活了土地存量是好事,但在没有规划的前提下盲目进行,许多该保护的文物古迹遭到严重破坏。建议在拆旧的过程中,每个村根据经济能力和村庄规划,至少选择一两幢极具保护的古建筑,把拆除过程中的值得收藏的古物件收集整理展示,成为留住该村乡愁的乡村历史文化博物馆。六要发挥“小河淌水·弥渡云”现代大数据网络平台的宣传监督作用。目前的“小河淌水·弥渡云”大数据平台已经形成县、镇、村三级联动平台,只要把村庄规划建设管理工作的政策宣传、法制宣传、典型引导、氛围营造、垃圾分类、三清洁、环境保护、美丽家园、群众举报、问题处置、爱心超市等整合纳入其中,就能真正实现网络化管理,成为未来乡村治理现代化手段。

(四)继续保持“两违”处置高压态势,健全完善《条例》执行体制机制。县政府要加强督查问责力度,提高《条例》执行力度,对不按“两违”的处置限时要求完成目标任务的,以及新出现的两违案件,要深挖细查,既追究当事人的责任,还要追究领导责任,增强责任心,打掉保护伞,维护法规权威。正在进行的机构改革将逐步有效解决多规划合一的问题,同时也能逐步解决执法主体、执法机构的职责不清相互扯皮的问题。建议在完善《条例》执行的责任主体、各项规划制度的同时,以现有执法人员为主体,整合联防队、森林防火队等人员,加强法律法规的培训,在乡镇组建村庄规划建设管理的综合执法队伍。要利用好本次机构改革的契机,进一步明确乡镇人民政府、村居两委的规划建设管理职责,完善农建房规划审批程序。整合乡自然资源所和国土村镇规划和生态环境服务中心职能,建立规划编制、管理、执法“三位一体”的村庄规划建设管理体系。

(五)把村庄规划建设管理工作与脱贫攻坚工作结合起来,瞄准乡村振兴目标,超前谋划“双推进”。2019年我县即将脱贫摘帽,目前339名工作队员深入乡村,他们所干的工作无一不与村庄规划建设管理工作有关。希望我们的工作队员,能积极主动投入到帮助各自然村做好村庄规划完善修编工作,把脱贫攻坚工作放到村庄规划发展,乡村振兴的大背景中来思考、认识、推动,彻底解决村庄规划建设管理工作“乱”象的根子问题。引导群众参与规划,认识规划,遵守规划,监督规划,维护规划,按规划发展,建设整洁有序美丽幸福新家园。

(六)在提升人居环境三年行动中积极开展农民集中区建设规划试点工作。新时代农村成熟的道路交通系统和信息系统,大大提升了生产生活效率,许多富起来的农民到城里买了房,成了城里人。严格的土地管理政策与“农民富裕起来就盖房”传统思想形成的刚性需求矛盾持续攀升,导致了大量违法违规建筑的产生。建议借助乡村振兴、人居环境提升、空心房整治、土地增减挂等政策的东风,坚持一户一宅原则,打破自然村、行政村界线,甚至是镇与镇之间的界线,在全县中心集镇、行政村、可以开发利用的老村子、荒山、荒滩等自然条件优越的地块,在保证土地所有权不变,不突破政策标准,建新拆旧,一户一宅的前提下,盘活土地的使用权,充分利用实施城乡建设用地增减挂钩项目,空心房整治农民退出的宅基地所形成的集体建设用地指标,探索多种方式,整合地块,统一规划配套基础设施,配套产业,适度控制规模,留足发展空间的若干农民集中区建设试点工作。在保证农民集中区建设所需指标的前提下,节余的指标,建议由各乡镇自主参照县城国有土地收储和出让的市场运作方式,以地引资,所得净增收益资金全部纳入美丽乡村建设基金统筹使用,增强村镇建设的造血功能,解决公建实施投入不足的问题。同时按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁收益”的原则,吸引社会资金投入到村镇市场、教育、医疗等经营性公共服务设施建设。如果农民集中区建设依托山水园田风光等自然条件,找准文化定位,甚至还能为居住在当地的村民开展乡村旅游,发展后续产业持续增收铺路搭桥。

201914中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部五部门发布了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》明确指出:“实施乡村振兴战略,首先要做好法定的村庄规划,并要求到2020年底,结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作”。目前,机构改革已经基本完成,只有迅速启动村庄规划修编,才能在未来的乡村振兴战略中,争取机遇,赢得主动。

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